界面新闻记者 | 唐俊
界面新闻编辑 | 沈霄戈
前方道路堵的水泄不通，旁边的公交专用道却无车行驶。这样的场景出现在多个城市市民的描述中，他们希望能将车开上那条空荡荡的公交专用道。现在，这一想法将逐步变为现实。
6月1日，北京和成都同时对公交专用道管理做出调整，包括减少专用段时间、其他时段向社会车辆开放、允许校车和通勤班车使用专用道等。此次调整的背景是公安部4月份发布的公交专用道优化管理措施，该政策于6月1日起生效。
有人认为这样的调整有利于提高道路使用效率，也有人认为调整后可能带来更多问题。更重要的是，这是否动摇了公交优先的理念？
公交专用道利用率低
国内第一条公交专用道自1997年6月在北京长安街启用，之后各地陆续增设公交专用道。最近几年，全国公交专用道的长度增长迅速，从2014年的0.68万公里增加到了2021年的1.82万公里，公交专用道长度占公共汽电车线路长度的比例也逐渐提升，从0.84%增至1.15%。
目前没有数据统计公交专用道上的客运量，但总体而言，全国公交客流呈下降趋势。2014年为749.66亿人次，到疫情前的2019年降到了691.76亿人次，疫情后更是降低至400多亿人次。
西南交通大学交通运输与物流学院副教授范文博对界面新闻表示，地铁之所以受欢迎，在于其高速并且确定的出行时间；全国公交客流下降，一个很重要的因素是公交速度低、到站时间不确定。
公交专用道的设置，正是为了解决上述问题，且成本更低。一项基于特定城市的研究显示，公交专用道对于客流或许有一定拉动作用。《郑州公交专用道的实施效果及对策建议》提到，郑州在2018年10月开通了22条公交专用道，一年后，郑州地面公交总客运量较专用道运营前增长了4%。
目前，国内大多数城市公交专用道建设的依据主要沿用的是2004年由公安部制定的《公交专用道设置（GA/T507-2004）》行业标准，要求单向3车道道路高峰时段公交客运量大于4000人次/h且公交车流量大于100辆/h；单向2车道道路高峰时段公交客运量大于6000人次/h，且公交车流量大于150辆/h。
但上述标准对于很多城市来说门槛过高，特别是在一些中小城市，公交出行需求较大的走廊主要分布在老城区，道路等级不高，难以满足设置规范。
因此，一些城市推出了自己的地方标准。例如今年4月1日起，北京市地方标准《公交专用道设置规范》实施，其中的条件比公安部的要求更低。单向3车道公交断面客流大于1200人次/h、公交车大于50辆/h时，即可设置公交专用道。
设置公交专用道的初衷是为了提高道路的通行效率，但实际情况不尽人意。
在公安部的政策发布之前，各地的网络问政平台就有大量留言，建议公交专用道在空闲时段向社会车辆开放。在今年两会期间，部分地方也有代表提出类似建议。
公安部交通管理局局长李江平表示，一些城市对于公交专用道管理不够精细，存在公交专用道与公交运行线路不匹配、专用时段与公交运行高峰不契合、个别专用道利用率低等问题。为回应人民群众关切，改进管理优化服务，公安部推出优化城市公交专用道管理的新措施。
专用到共享，如何改变
北京的公交专用道从6月1日起共有三项改变，一是公休日和法定节假日开放10条公交专用道；二是经政府部门核定的单位通勤班车、校车等高载客量车辆，允许使用公交专用车道；三是对4条公交专用车道每天的启用时间进行调整。
成都同样对公交专用道的时间进行了调整，并允许校车以及核定载客人数10人及以上的的载客汽车在公交专用道通行。
但与北京相比，成都跨步更大，直接取消了部分公交专用道，包括东城根上、中、下街，府青路二段等路段。成都公安局交通管理局称，这些路段是“瓶颈”路段。
公交车道从专用到共享，不仅是政策层面的改变，实操层面也涉及很多问题。
西南交通大学交通运输与物流学院副教授刘涛对界面新闻表示，在进行调整之前，需要充分了解调整路段的道路条件和交通流情况，以及公交线路的发车频率、客运量大小等。另外，还可采用电子信息显示板，告知社会车辆何时可以使用公交专用道，以及增加监控设备等。
刘涛认为，调整公交专用道应该从全局视角出发进行综合分析，而不只是盯着某一路段。城市交通网络是一个整体，对于局部道路的改变，可能会影响到整个路网的运行。“有可能这里不堵了，但另一个地方更堵了。”
刘涛表示，公交专用道向社会车辆开放后，可能也会产生新的问题，比如社会车辆频繁变道带来交通安全隐患、车道开放共享后诱导产生新的私家车出行、标志标线设置不合理导致交通混乱等。这些问题在实际操作中都要考虑到，及时做出相应调整。
未来随着车联网、车路协同等新技术的发展，车和路都会变得更加智能，甚至可能不再需要人为规定何时开放公交专用道，而是根据道路交通情况实时动态调整。
公交专用道，该不该共享
除了公交专用道变共享，目前上海、深圳、成都等地还在部分道路设置了HOV车道。HOV车道即合乘车道，载客2人或3人以上的车辆可在该道行驶，以提升交通效率。
而杭州正在考虑将公交专用道与HOV车道融合。据《都市快报》5月17日报道，杭州正研究利用公交专用道进行设置HOV车道，在工作日的早晚高峰时段，载有3人或3人以上的社会车辆可以使用公交专用道。
宁波、贵阳等地设置了公交优先车道，在无公交车辆时允许社会车辆借道通行，有公交车辆通行时社会车辆应立即避让，驶离公交车道。
西南交通大学范文博对界面新闻表示，各地应慎重决定将公交专用道变共享。他赞同公交专用道向校车、通勤班车等高载客量车辆开放，理论上而言这些车辆也属于公共交通，但不赞同向小汽车开放。
对于不少居民反应经常看到公交专用道空荡荡的情况，范文博认为，这些观察者多是从小汽车使用者的视角出发，仅凭肉眼的局部观察很难得出准确的结论和数据。比如一部分路段公交车少，可能正是由于上游缺少专用道，导致公交车辆受到小汽车干扰导致“串车”或被堵住了。对于局部公交专用道利用效率不高的问题，也许正说明需要建设公交专用道成网和实施交叉口的公交优先信号。
范文博解释，在高峰期，公交车发车频率高，专用道上的公交车较多，留给私家车的空间较小；而在日间平峰期，交通需求较小，道路本身并不拥堵，小汽车也没必要占用公交车道，带来额外的管理成本。在其他夜间时间，现行的做法已经向小汽车开放了公交专用道。
而对于那些平峰期不明显、从早堵到晚的城市，范文博认为，更应该增加公交专用道，提升公交服务水平。通过呼吁公众减少开车，选择公共交通或其它绿色交通方式（自行车或步行）通勤，以此缓解交通拥堵，降低碳排放。
范文博表示，小汽车进入公交专用道带来的效益有限，但影响却非常大，包括公交车的车速降低、到站时间不能保证、乘车时间增加等，这些因素都会导致客流进一步流失。“业界早已有研究证明，只要车辆到站时间间隔是随机的，那么乘客的平均等待时间一定会增加。”
北京交通大学交通运输学院教授徐猛对界面新闻表示，每个城市公交专用道碰到的问题都不太一样，需要结合具体情况适当地调整，“不要去一刀切，也不建议所有的公交专用道都变成共享”。
公安部在政策说明中也提到，要根据道路类型、交通状况、公交车班次密度等情况，科学调整公交专用道的专用时段，因地制宜允许部分车辆使用公交专用道。
公交还优先发展吗
公安部政策出台后，各地陆续跟进做出相应调整，公交车的运行或许会受到一定影响。
但徐猛认为，公交优先的理念并没有改变。我国人口密度大，公交优先是交通管理中最基本的政策，只是在具体政策落地的过程中，会出现一些不同的情况。公安部优化公交专用道，并不是要降低公交优先的发展理念，而是要提高公交专用道利用率。
刘涛认为，一些大城市已经修建了不少公交专用道，需要进一步注重公交专用道的连续成网，构建公交快速通行网络。需要明确的是，对于公交专用道的调整，并不是要淘汰公交专用道，而是在保证公交服务水平的前提下，适当向部分大运力社会车辆开放，提升道路资源利用率，但前提仍然是公交优先。
“如果因为共享车道，导致公交运行速度降低、准点率降低、服务可靠性降低等情况出现，我觉得是得不偿失。”刘涛说。
公安部也表示，允许大运力载客车辆使用公交专用道的前提，是保障公交车的运行速度。公安部还强调，仍然要坚持公交优先发展战略，积极推进公交专用道建设，促进公交专用道连续成网。
范文博认为，城市道路交通管理涉及很多部门，各个部门会有不同的考量因素，但公交优先的理念应该始终排在第一位，公交专用道就是在道路资源分配方面优先的具体体现。
中国的公交专用道发展非常快，但一些城市的建设情况并不理想，比如一些小城市还没有公交专用道。在范文博看来，只要有公交线路的地方，在条件允许的情况下，都应该设置公交专用道。
范文博对界面新闻分析表示，对于人口众多的高密度城市而言，想要发展绿色可持续的交通方式，只能依赖公共交通（包括地铁等），这需要政府、公交企业和全社会的共同努力。
一方面，发展公共交通依赖政府在财政补贴、资源分配和政策等方面的保障。另一方面，在当今出行模式多样化的时代，公交企业也需要利用先进的理论和技术来提升自身的规划和运营水平，将乘客从小汽车拉回到公共交通上。
公共交通的发展也与全社会的交通参与者相关。“小汽车当然可以拥有，但应该主要用于非通勤交通、周末休闲，工作日的交通高峰时段应尽量选择公共交通。”范文博说。